La personalidad jurídica instrumental como técnica de organización administrativa: límites constitucionales y tendencias regresivas en Costa Rica

Resumen

Resumen 

La personalidad jurídica instrumental, tal como hoy se conoce en el Derecho administrativo costarricense, es la expresión local de una técnica organizativa, cuya construcción doctrinal arranca en la clásica distinción entre personas públicas y privadas elaborada por Enrique Sayagués Laso, quien demuestra que pueden existir: “personas colectivas que indudablemente no son estatales, pero que en todo o en parte se regulan por normas de Derecho público”, abriendo así el camino para la categoría de los entes públicos no estatales. Sobre esta base, la doctrina uruguaya y rioplatense desarrolla la noción de entidades instrumentales y de persona instrumental de la Administración, esto es sujetos formalmente diferenciados, pero funcionalmente subordinados a la Administración matriz. En Costa Rica, esta matriz conceptual es acogida y reelaborada por la Procuraduría General de la República y por la Sala Constitucional mediante la figura del órgano con personalidad jurídica instrumental, adscrito a un ente u órgano público mayor, dotado de subjetividad patrimonial y presupuestaria limitada, pero sin romper su integración orgánica en la Administración Central. Concebida como una ficción legal para conferir un margen acotado de autonomía organizativa —en particular, en el plano presupuestario y patrimonial— a órganos adscritos a entes u órganos públicos superiores, la personalidad jurídica instrumental ha sido utilizada como mecanismo para flexibilizar la gestión pública frente a las restricciones burocráticas tradicionales. Por lo que este artículo examina el desarrollo nacional de esta figura, sus características y finalidades, además, cómo ha sido empleada para mejorar la gestión pública. Asimismo, se analizan las tensiones que genera en el Poder Ejecutivo actual, el cual busca recentralizar potestades administrativas suprimiendo estas personificaciones jurídico- organizativas —principalmente de carácter presupuestario y patrimonial— originalmente diseñadas para fines específicos. El estudio integra doctrina, jurisprudencia constitucional y normativa vigente, incluyendo las recientes reformas legales orientadas a eliminar órganos desconcentrados con personalidad instrumental, para evaluar críticamente el impacto de dicha supresión en la estructura y eficiencia de la Administración Pública costarricense.

Abstract

Instrumental legal personality, as it is known today in Costa Rican administrative law, is the local expression of an organizational technique whose doctrinal construction begins with the classic distinction between public and private legal persons developed by Enrique Sayagués Laso, who shows that there may exist “collective persons that are undoubtedly non-state, but which in whole or in part are governed by rules of public law,” thus opening the way for the category of non-state public entities. On this basis, Uruguayan and Argentinian doctrine develops the notion of instrumental entities and of the instrumental person of the Administration, that is, subjects that are formally differentiated but functionally subordinated to the parent Administration. 

In Costa Rica, this conceptual matrix is received and reworked by the Office of the Attorney General of the Republic and by the Constitutional Chamber through the figure of the organ with instrumental legal personality, attached to a larger public entity or body and endowed with limited patrimonial and budgetary subjectivity, yet without breaking its organic integration into the Central Administration. Conceived as a legal fiction to grant a narrow margin of organizational autonomy—particularly at the budgetary and patrimonial level—to organs attached to higher public entities or bodies, instrumental legal personality has been used as a mechanism to make public management more flexible in the face of traditional bureaucratic constraints. 

This article examines the national development of this figure, its characteristics and purposes, and how it has been employed to improve public management. It also analyzes the tensions it generates within the current Executive Branch, which seeks to recentralize administrative powers by suppressing these juridical-organizational personifications—primarily of a budgetary and patrimonial nature—originally designed for specific purposes. The study brings together doctrine, constitutional case law, and current legislation, including recent legal reforms aimed at eliminating deconcentrated bodies with instrumental legal personality, in order to critically assess the impact of such suppression on the structure and efficiency of the Costa Rican Public Administration.